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政府工作报告解读:依靠法治优化营商环境

时间:  2019-03-14 13:43  
政府工作报告提出深化放管服改革降低制度性交易成本 专家解读
 
依靠法治优化营商环境
 
● 深化放管服改革,推动降低制度性交易成本,需要从优化政府和市场的互动关系入手,放管服三管齐下
 
● 政府工作报告中与简审批优服务有关的诸多具体内容,能够更好地激发市场主体的活力,让市场主体做到法无禁止即可为
 
● 营商环境好转的根本性标志是市场的法治化程度得到提高,市场的发展是按照市场自身的规则来进行,而不是通过行政命令、政策、红头文件来推动
  
□ 本报记者  杜 晓
 
□ 本报实习生 叶子悦
 
2019年政府工作报告指出,激发市场主体活力,着力优化营商环境。我国有上亿市场主体,而且还在不断增加。把市场主体的活跃度保持住、提上去,是促进经济平稳增长的关键所在。
 
3月5日,政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在回答记者提问时称,目前的市场环境与当前企业期待、与经济发展的需要相比,还有一定差距。政府工作报告提出了一系列优化营商环境、激发市场主体活力的重大举措。
 
在全面推进依法治国大背景下,2019年政府工作报告围绕优化营商环境提出多项重大举措,有力地强化了法治保障。《法制日报》记者就此采访了业内有关专家。
 
降低制度性交易成本
 
促市场经济健康发展
 
政府工作报告指出,要深化放管服改革,推动降低制度性交易成本,下硬功夫打造好发展软环境。
 
中国消费者协会副会长、中国人民大学法学院教授刘俊海认为,“深化放管服改革,推动降低制度性交易成本”,需要从优化政府和市场的互动关系入手,放管服三管齐下。“放”即简政放权,压缩行政审批权,把市场、企业、社会的权利还给市场、企业、社会。“管”包括事前监管,即市场准入,市场主体的核准登记以及产品的审批备案等,完整的管理还包括事中监管及事后监管。“服”即服务,服务于消费者权益保护、投资者权益保护,服务于中小微企业的发展,服务于大众创业、万众创新等。
 
“近年来,在简政放权方面取得的成绩是非常明显的,特别是商事登记制度改革以来,注册资本实缴制改为认缴制,取消了最低注册资本限制;货币出资也取消了最低要求,年检改为了年报。在充分肯定放管服改革取得的成绩时,也要正视还存在的短板。我认为,事中监管还有待加强。有些事件经媒体报道引起社会各界广泛关注后,再进行处罚,如权健事件、疫苗事件等,有一定滞后性。下一步有效降低制度性交易成本的做法应该是进一步实现关口前移,在事中监管上下工夫,把短板补上。”刘俊海说。
 
刘俊海认为,优化政府服务水平也是未来的一项主要任务。现在有的地方还存在懒政惰政怠政现象,这也会导致制度性交易成本增加。深化放管服改革要做到放管结合,该放的坚决放掉,该管的一定管好,这样就可以更好地降低制度性交易成本,提高交易效率,促进市场经济健康发展。
 
3月6日,全国政协十三届二次会议第二场记者会召开,主题为“政协委员谈优化营商环境、促进民营经济高质量发展”。在此次记者会上,全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦称,“发展民营经济,我们要靠政策,更要靠法治。中央民营企业座谈会以后,各地各部门行动很快,也出台了很多政策,应该说民营企业生存和发展的环境正在发生积极的变化。但是我也听到有些民营企业反映,他们说我们所要求的其实并不是什么额外的优惠、特殊的照顾,更不是吃偏饭。我们要的是平等发展的条件、公平竞争的环境。政策支持很重要,但更重要的是,不因短期政策变化而变化的稳定的法治环境”。
 
“改革开放四十年,经济发展取得了巨大成绩,已经建立了社会主义市场经济体制并不断完善。在这一过程当中,民营企业起到了比较重要的作用。在改革开放初期,我国民营企业几乎为零,到了改革开放四十周年的时候,民营企业的发展和贡献可以用‘56789’这串数字概括,‘5’是民营企业对国家的税收贡献超过50%;‘6’是国内民营企业的国内生产总值、固定资产投资以及对外直接投资均超过60%;‘7’是高新技术企业占比超过了70%;‘8’是城镇就业超过80%;‘9’是民营企业对新增就业贡献率达到了90%。”国家行政学院教授竹立家说。
 
竹立家认为,从民营企业目前发展所面临的困境来看,最根本的问题有三个方面。第一个是融资难,第二是民营企业法律保障不到位,第三是行政部门对民营企业运行还会有干扰。放管服改革的一个重要内容是为民营企业发展提供更大的发展空间。实际上,2019年政府工作报告围绕民营企业融资、法律保障、减少政府干预等方面采取了大量措施。在社会主义新时代,要真正推动中国经济全面深入更快更好发展,提高中国经济发展动力和效率,就需要通过深化放管服改革,推动降低制度性交易成本,促进民营企业继续发展。
 
简审批优服务
 
便利投资兴业
 
政府工作报告指出,以简审批优服务便利投资兴业。市场配置资源是最有效率的形式。要进一步缩减市场准入负面清单,推动“非禁即入”普遍落实。政府要坚决把不该管的事项交给市场,最大限度减少对资源的直接配置,审批事项应减尽减,确需审批的要简化流程和环节,让企业多用时间跑市场、少费功夫跑审批。今年,要对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革,使企业更便捷拿到营业执照并尽快正常运营,坚决克服“准入不准营”的现象;在全国推开工程建设项目审批制度改革,使全流程审批时间大幅缩短。推行网上审批和服务,加快实现一网通办、异地可办,使更多事项不见面办理,确需到现场办的要“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”。持续开展“减证便民”改革行动,不能让繁琐证明来回折腾企业和群众。建立政务服务“好差评”制度,服务绩效由企业和群众来评判。政府部门做好服务是本分,服务不好是失职。
 
刘俊海认为,简审批优服务的根本仍是深化放管服改革。“简审批”主要就是放权和加强监管,“优服务”就是提升服务水平。
 
“‘简审批’就是简化审批程序,取消不需要的审批,能备案的就不审批,能够有效承诺的也可以把审批改为承诺制。另外,需要事后监管的也可以简单审批。总而言之,法律规定必须保留审批的项目,要简化审批程序,法律没有规定必须审批的项目,原则上可以取消审批。”刘俊海说。
 
刘俊海认为,政府工作报告中与简审批优服务有关的诸多具体内容,能够更好地激发市场主体的活力,让市场主体做到法无禁止即可为。对于普通人创业、投资来说,还应重点关注“准入不准营”的问题,即允许企业进入市场,给企业颁发发营业执照,但具体到某个行业,还得办理行政许可。因此要把政府工作报告中有关内容落实到位,真正解决这一问题,使人们可以更加便利地创办、投资企业。
 
“在关键性的市场准入门槛这个环节上,既要鼓励创办、投资企业,同时也要加强预防道德风险。比如市场上曾出现过这样一种现象,即‘被老板、被老赖’。有些人在自己不知情的情况下姓名被盗用,身份证信息被他人用来注册公司,一旦相关公司成老赖了,被盗用个人身份信息的人就会成为资金不到位的股东,还会被纳入失信黑名单。再如,工商登记手续经过简化之后,出现了一些私募投资公司。其中有些私募投资公司还有待进一步规范,个别私募投资公司甚至存在非法吸收公众存款等违法违规行为。另外,在P2P领域,也有一些互联网金融企业会去钻政策的空子。改变上述情况,是简审批优服务需要进一步努力的方向,不仅要强调提高市场运营效率,而且还要提高市场主体质量。”刘俊海说。
 
维护公平竞争秩序
 
优化监管执法方式
 
政府工作报告指出,以公正监管促进公平竞争。公平竞争是市场经济的核心,公正监管是公平竞争的保障。改革完善公平竞争审查和公正监管制度,加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。政简易从。规则越简约透明,监管越有力有效。国家层面重在制定统一的监管规则和标准,地方政府要把主要力量放在公正监管上。推进“双随机、一公开”跨部门联合监管。深化综合行政执法改革,清理规范行政处罚事项,坚决治理多头检查、重复检查。对监管者也要强监管、立规矩,决不允许搞选择性执法、任性执法,决不允许刁难企业和群众。
 
竹立家认为,市场监管主要依靠政府有关部门依据相关政策、法律进行监督管理。过去,有些地方在市场监管方面存在一些不公正的行为,甚至出现在缺少政策依据、法律依据的情况下,随意对待民企管理者和民企员工的现象。此次政府工作报告提出以公正监管促进公平竞争,充分说明对国企和民企的监管是一视同仁的,要彻底改变以往忽视对国企监管或者有意给民企找茬之类的现象,不断优化营商环境,让民营企业享有自身的权利。
 
刘俊海认为,以公正监管促进公平竞争,就是要维护市场的公平竞争秩序。现在相关监管部门,比如国家市场监管总局,正面临角色转型,过去讲得更多的是产业政策,现在讲得更多的是竞争政策。特别是对国企、民企、外企要建立中性平等的竞争政策。
 
“过去,市场监管对象大多为个体户、中小微企业、民企等,相对而言,国企受监管程度偏低,对一些跨国企业的监管也需要加强。如果本着促进公平竞争的目标,就需要公正监管。”刘俊海说。
 
“监管方面的有些制度也实行数年了,并不是现在才开始改革。为什么有的民营企业过去会对此有所埋怨?这是因为任何法律、制度都是靠人来执行的,由于个别执法者的责任感不到位,出现乱作为不作为的情况,会消解相关法律制度的善意,使其无法充分发挥作用。总体来看,法律制度并无欠缺,监管规则也比较明确,但是监管过程需要监督,监管者自身需要监督。”竹立家说。
 
竹立家认为,此次政府工作报告中提出“推进‘双随机、一公开’跨部门联合监管,推行信用监管和‘互联网+监管’改革”,在优化监管执法方式的同时,强调了监管的规范性和制度性,明确了监管部门的责任,这是非常大的进步。
 
推动降低涉企收费
 
鼓励大众创业创新
 
政府工作报告指出,以改革推动降低涉企收费。深化电力市场化改革,清理电价附加收费,降低制造业用电成本,一般工商业平均电价再降低10%。深化收费公路制度改革,推动降低过路过桥费用,治理对客货运车辆不合理审批和乱收费、乱罚款。两年内基本取消全国高速公路省界收费站,实现不停车快捷收费,减少拥堵、便利群众。取消或降低一批铁路、港口收费。专项治理中介服务收费。继续清理规范行政事业性收费。加快收费清单“一张网”建设,让收费公开透明,让乱收费无处藏身。
 
刘俊海认为,降低涉企收费应是推动市场经济发展的一个重要内容,全面建成小康社会,是国富民强的社会。因此,以改革推动降低涉企收费不仅有助于降低企业负担,增强企业竞争力,鼓励大众创业创新,而且有助于从根本上涵养税源,最终能够增加国家财税收入,改善社会公共服务水平。
 
竹立家认为,降低涉企收费已成为全社会共同的呼声,也是相关部门一直在推动的工作。2019年仍然存在经济下行压力,民营企业的成长对于中国经济稳步发展有着重要作用,降低涉企收费的积极意义十分明显,能够使得民营企业有更多的资金来创新发展。
 
刘世锦认为,通过改革,民营企业会有一种获得感。他们感觉到在平稳发展、公平竞争上实实在在得到了好处。
 
“充分运用法治手段优化营商环境,对于进一步完善社会主义市场经济体制,全面深化改革、全面依法治国,推动社会诚信建设,增强我国经济的国际竞争力,进一步改善民生,都有重大的现实意义,也有深远的历史意义。”刘俊海说。
 
“营商环境好转的根本性标志是市场的法治化程度得到提高,市场的发展是按照市场自身的规则来进行,而不是通过行政命令、政策、红头文件来推动。过去,有些地方的营商环境不理想,一个重要原因就是在市场建设过程中,行政干预不当与相关法律制度发生冲突。比如,一家民营企业依照法律法规去某地投资,但在投资过程中正巧碰上当地政府权力交接,进而使得这家企业面临一些意想不到的障碍,投资行为甚至都可能失败。这种事例过去曾经出现过,需要引起重视。营商环境最终取决于法治环境。”竹立家说。
 
来源:法制日报   
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